ASPECTOS JURIDICOS DE LOS TERREMOTOS

LECCIONES DE LOS SISMOS DE 1985 EN EL ASPECTO JURÍDICO

POR MARIO ROSALES BETANCOURT

La lección empezó a las a las 7.19, del día 19, del noveno mes; la maestra Gea, partidaria de la añeja pedagogía de que la letra con sangre entra, cobró por su lección una muy cara colegiatura, de entre cinco y veinte mil muertos, en los siempre imprecisos y dudosos datos oficiales, 50 mil heridos, 1,286 construcciones destrozadas y por lo menos 12, 7000 afectadas; la maestra Gea por su exposición, tuvo juna calificación de 8, 8 de calificación en la escala Richter, pero nosotros los que recibimos la lección, verdaderamente estamos reprobados, porque con el paso de los años no la hemos aprendido, y del susto inicial del todos y del miedo permanente de algunos, pasamos a la negligencia, no hemos hecho la tarea que se nos encargo, y menos aun la han hecho los ambiciosos y demagogos que nos gobiernan; por ahora pareciese que lo único aprendido de la dura lección, es que hay que esperar más de la Virgencita de Guadalupe, que nuestros gobiernos, sean del color que sean, y aun hasta siendo ateos. Ya que lección viene de lectura y todavía no podemos leer textos jurídicos que acierten en materia de protección y prevención, en caso de movimientos telúricos
Entrando a lo jurídico, las lecciones que se nos dieron, se podía resumir en tres aspectos o lecciones principales Primera lección rechazar la impunidad, particularmente la de los constructores de la destrucción, y de los funcionarios que los solaparon, de aquellos que por ahorrase materiales, por no respetar las normas de construcción, por falta de previsión o negligencia, eran responsables culposos, de las muertes, lesiones, daños en propiedad ajena y demás delitos y responsabilidades civiles. Segunda lección era la de establecer una nueva legislación que evitara, o disminuyera, los efectos negativos en las personas y sus propiedades, al establecer una mejor normatividad la cual considerara la actividad volcánica y la confluencia de placas tectónicas que se da en el país, y lo cual origina que en la mayor parte del territorio nacional, se produzcan con frecuencia, movimientos telúricos. Y la tercera de las lecciones, es la de las normas jurídicas, vigentes deben de aplicarse, ya que de nada sirve un buen reglamento de construcción, el cual establezca acertadas reglas técnicas, si los directores responsables de obras, los corresponsables técnicos y principalmente las autoridades, no aseguran que estas se cumplan.
Empecemos por lo primero ya Platón en las Leyes señala “Que ningún crimen, cualquiera que sea su naturaleza, quede impune y que nadie pueda evitar el castigo”. Sabemos que construcciones prehispánicas, coloniales, del siglo XIX como el Palacio Nacional, y desde luego modernas, incluso algunas muy altas, como la torre latinoamericana, soportaron estoicamente los sismos sin mayores daños, pero en cambio se colapsaron muchos los cuales, tenían poco tiempo de haber sido construidos, un ejemplo salas del Hospital Juárez y del Hospital General, donde algunos periodistas de entre los escombros, encontraron trabes partidas y dobladas que no estaban bien armadas, lo cual claramente evidencia defectos graves en su construcción, el responsable de la Comisión Constructora y de Ingeniería Sanitaria de la Secretaría de salubridad y Asistencia instancia, que supervisó estas obras era el Arquitecto Guillermo Carrillo Arenas, que en el momento de los sismos, era nada menos que Secretario de Desarrollo Urbano y Ecología, del entonces presidente Miguel de la Madrid, pero no se castigo a nadie, ni siquiera formalmente se iniciaron investigaciones en torno a los constructores y los responsables de supervisar estas obras, ya que aparecían nombres además del Secretario de Estado, el de arquitectos afamados como Mario Pani, lo único que se le hizo a Carrillo Arenas ante el clamor popular, ante las evidencias como la de los castillos de alambre sin concreto, fue aceptarle su renuncia y permitirle que se fuera a disfrutar de su riqueza.
Pero no solo la impunidad, cubrió a constructores y supervisores de las obras siniestradas, también quedaron impunes los dueños de la célebre maquila, ubicada en el centro, donde al momento del sismo estaban 80 costureras, que laboraban en condiciones inhumanas y totalmente contrarias a la legislación laboral y que fueron aplastadas cuando se desplomo el viejo edificio donde eran explotadas , ni tampoco los responsables de los actos de cruel tortura, que se evidenciaron en los cadáveres de desconocidos, que se encontraron amordazados en las cajuelas de automóviles, que se encontraron en los sótanos del edificio de la Procuraduría de Justicia del Distrito Federal, encabezada entonces por Victoria Adato. Y así habría muchas historias más, que mostraron que aun no aprobamos la lección, de combatir la impunidad.
En el segundo aspecto, si bien los sismos, si provocaron algunos cambios normativos, mucho menos de los que deberían haber sido, ya que se afectó desde normas relativas a la desaparición de personas y la presunción de muerte, sobre la forma de reponer expedientes legales y documentos fundamentales desaparecidos en el temblor, etc. pero el más significativo se dio en el mismo 1895, ya que se modificó el Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal, esta reforma solo se trato de delegar la responsabilidad en los dueños, directores responsables de obra y corresponsables técnicos, para que así el gobierno, pudiera lavarse las manos, en caso de una situación similar. En 1993 se realizaron nuevas modificaciones en el reglamento, una de ellas el artículo 57 que exceptuaba de licencia de construcción, cuando se trataba de superficies en terrenos hasta de 200metros cuadrados con un máximo de construcción de 60 metros cuadrados y altura máxima de 5 metros y medio, esto dejo fuera de regulación, la construcción del tipo de viviendas que resulta más riesgosa por el número de personas que habita en ellas y por su fragilidad, la llamada autoconstrucción, así se calcula por en el México de entonces, el cual contaba, con 81 millones de habitantes, un 40 por ciento v vivían en viviendas de autoconstrucción , o sea aproximadamente eran cuatro millones de viviendas- Pero para el año 2000, ya se calcula que el número de este tipo de construcciones, realizada por personas sin conocimientos de construcción, o solo muy elementales, se calcula en cinco millones de viviendas, en las cuales habitan 25 millones de personas. Ya algunos sismos, presentados después del de 85. así como otros fenómenos naturales, como los ciclones, inundaciones, etc., han evidenciado el alto riesgo, en que se vive en estas viviendas.
El actual reglamento, el vigente, fue expedido por Andrés Manuel López Obrador, y publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 29 de enero de 2004, en acatamiento a lo establecido por la ley, que exige que cada 10 años, se emita un nuevo reglamento
Lo primero que siempre llama la atención es que un tema tan importante como lo es la Construcción, actividad que se calcula llega a aportar hasta el 30 por ciento del producto interno bruto, y pese a la disposición constitucional del artículo cuarto que establece toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa, no está regulado en una ley federal, vamos ni siquiera en una ley local, sino solo en un instrumento jurídico jerárquicamente bajo, como lo es un reglamento, él cual además, en muchas de sus principales normas regulatoria se remite a las llamadas normas técnicas complementarias, que actualmente son 10, una de ellas es la que se refiere específicamente al Diseño por sismo.
El reglamento de Construcciones, es a su vez jerárquicamente inferior a la ley que formalmente reglamenta, en una de sus partes, que es la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal; promulgada todavía por Ernesto Zedillo, y publicada en la gaceta oficial del Distrito Federal, del 29 de enero de 1996, y que ha sufrido diversas reformas, la más reciente el 11 de Agosto de 2006
El actual reglamento, fue calificado en 2004, como de avanzada, ya que se dice en su exposición de motivos, que se incorporan importantes innovaciones y numerosos avances científicos y tecnológicos en los campos de instrumentación sísmica, sismológica, y propagación de ondas, estudios de subsuelo y cimentaciones, así como el análisis sobre la respuesta de estructura bajo la acción de fuerzas sísmicas.
Dentro de los conceptos más sobresalientes del nuevo Reglamento, se encuentran los siguientes: Nueva clasificación del suelo para la Zona III (Zona de Lago)
Se determinó que la Zona de Lago tiene características diferentes en su entorno, debidas principalmente a las variaciones en los espesores de los estratos de arcilla y en los períodos dominantes del suelo, generando importantes amplificaciones de las ondas sísmicas, que sacuden a las edificaciones de una manera mucho más violenta que en el resto de la Ciudad; por ello en el nuevo Reglamento esta zona se subdivide en cuatro sub-zonas, incorporando sus coeficientes sísmicos para cada una de éstas. Estructuras irregulares
Se han considerado las diferencias significativas en la geometría de las estructuras, tanto en elevación como en planta y los cambios bruscos en la rigidez y en el peso de las estructuras de un entrepiso a otro. Las estructuras irregulares son diseñadas con procedimientos más rigurosos y se establecen requisitos de mayor refuerzo para evitar fallas en ellas. Estructuras con disipadores de energía Dada la limitación de espacios para la construcción en la Ciudad de México, hay estructuras que se diseñen cada vez con mayor altura, por lo que se han debido desarrollar dispositivos que permitan garantizar la seguridad de las construcciones ante los movimientos ocasionados por los sismos. Los disipadores de energía, son dispositivos que forman parte de la estructuración, que al deformarse absorben gran parte de la energía producida por los efectos sísmicos, reduciendo los posibles daños a las edificaciones. También hay innovaciones en cuanto a materiales, diseño y construcción de puentes urbanos y obras hidráulicas, prevención de incendios y acceso a personas discapacitadas
Pero lo mas significativo del reglamento vigente, es que se reafirma la irresponsabilidad del gobierno, pasando toda la responsabilidad a los Directores Responsables de Obra y Corresponsables, considerados auxiliares de la administración, por ello se incrementaron las obligaciones de los Directores Responsables de Obra y Corresponsables, estableciendo sanciones más severas, tanto administrativas como pecuniarias, para ellos así el ARTÍCULO 32 del reglamento dice .- Director Responsable de Obra es la persona física auxiliar de la Administración, con autorización y registro de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, que se hace responsable de la observancia de la Ley, de este Reglamento y demás disposiciones aplicables, en el acto en que otorga su responsiva relativa al ámbito de su intervención profesional. ARTÍCULO 33.- Para obtener el registro de Director Responsable de Obra, se deben satisfacer los siguientes requisitos I. Acreditar que posee cédula profesional correspondiente a alguna de las siguientes profesiones: Arquitecto, Ingeniero Arquitecto, Ingeniero Civil, Ingeniero Constructor Militar o Ingeniero Municipal; II. Acreditar ante la Comisión, que conoce la Ley y su Reglamento, el presente Reglamento y sus Normas, la Ley Ambiental y demás leyes y disposiciones relativas al diseño urbano, vivienda, construcción, imagen urbana, anuncios, equipamiento, mobiliario urbano y la conservación del Patrimonio Histórico, Artístico y Arqueológico de la Federación o del Distrito Federal, los Programas y las Normas de Ordenación, para lo cual debe obtener el dictamen favorable a que se refiere la fracción III del artículo 46 de este Reglamento; III. Acreditar como mínimo cinco años de experiencia en la construcción de obras a las que se refiere este Reglamento, y IV. Acreditar que es miembro activo del Colegio de Profesionales respectivo.
ARTÍCULO 35.- Para el ejercicio de su función, el Director Responsable de Obra tiene las siguientes obligaciones: I. Suscribir y presentar ante la autoridad una manifestación de construcción o una solicitud de licencia de construcción especial; II. Dirigir y vigilar la obra asegurándose de que tanto el proyecto, como la ejecución de la misma, cumplan con lo establecido en los ordenamientos y demás disposiciones a que se refiere la fracción II del artículo 33. El Director Responsable de Obra debe contar con los Corresponsables a que se refiere el artículo 36 de este Reglamento, en los casos que en ese mismo artículo se numeran. En los casos no incluidos en dicho artículo, el Director Responsable de Obra podrá definir libremente la participación de los Corresponsables. El Director Responsable de Obra debe comprobar que cada uno de los Corresponsables con que cuente, según sea el caso, cumpla con las obligaciones que se indican en el artículo 39 de este Reglamento; de no ser así, deberá notificarlo a la Delegación correspondiente y a la Comisión; III. Responder de cualquier violación a las disposiciones de este Reglamento. En caso de no ser atendidas las instrucciones del Director Responsable de Obra por el propietario o poseedor, en relación al cumplimiento del Reglamento, debe notificarlo de inmediato a la Delegación correspondiente; IV. Planear y supervisar el cumplimiento de las medidas de seguridad en la obra, relativas al personal, terceras personas, sus colindancias y la vía pública; V. Llevar en la obra un libro de bitácora foliado y sellado por la Delegación, en el cual se anotarán en original y dos copias, los siguientes datos: a) Nombre y firma del propietario o poseedor, del Director Responsable de Obra y del Residente, así como de los Corresponsables y del Perito en Desarrollo Urbano, si los hubiere; b) Nombre o razón social de la persona física o moral que ejecute la obra; c) Materiales empleados para fines estructurales o de seguridad; d) Procedimientos generales de construcción y de control de calidad; e) Descripción de los detalles definidos durante la ejecución de la obra ;f) Fecha de las visitas, observaciones e instrucciones del Director Responsable de Obra, así como de los Corresponsables y Perito en Desarrollo Urbano, en su caso; g) Fecha de inicio de cada etapa de la obra, y h) Incidentes y accidentes; VI. Colocar en la obra, en lugar visible y legible desde la vía pública, un letrero con su nombre y, en su caso, de los Corresponsables y sus números de registro, número de registro de manifestación de construcción o de licencia de construcción especial, la vigencia, tipo y uso de la obra y ubicación de la misma; VII. Entregar al propietario o poseedor, una vez concluida la obra, los planos actualizados y registrados del proyecto completo en original, el libro de bitácora, memorias de cálculo y conservar un juego de copias de estos documentos; VIII. Resellar anualmente el carnet dentro de los 15 días anteriores al aniversario de la fecha de su expedición y refrendar su registro de Director Responsable de Obra cada tres años o cuando lo determine la Administración, sin que sea necesario presentar la documentación que ya obra en poder de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, con excepción del documento del Colegio de Profesionales que lo acredite como miembro activo. En particular informará a la Comisión sobre su participación en las responsivas suscritas a que se refiere el artículo 34 de este Reglamento durante el período anterior al refrendo o resello; IX. Elaborar y entregar al propietario o poseedor de la obra, al término de ésta, los manuales de operación y mantenimiento a que se refiere el artículo 232 de este Reglamento, en los casos de las obras que requieran de dictamen de impacto urbano o impacto urbano-ambiental; X. Observar en la elaboración del Visto Bueno de Seguridad y Operación las previsiones contra incendio contenidas en el presente Reglamento y en las Normas; XI. Acotar en los planos del proyecto ejecutivo las áreas de donación en las obras que señale la normativa aplicable, y XII. Las demás que establezcan las disposiciones legales y administrativas aplicables en la materia.
En cuanto a los corresponsables el articulo 36 establece .- Corresponsable es la persona física auxiliar de la Administración, con autorización y registro de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, con los conocimientos técnicos adecuados para responder en forma conjunta con el Director Responsable de Obra, o autónoma en las obras en que otorgue su responsiva, en todos los aspectos técnicos relacionados al ámbito de su intervención profesional, mismos que son relativos a la seguridad estructural, al diseño urbano y arquitectónico e instalaciones, y deberá cumplir con lo establecido en la Ley, en este Reglamento y en las demás disposiciones aplicables.
Otro aspecto del reglamento muy importante fue eliminar para la mayoría de los casos algo que era una gran fuente de corrupción y que provocaba una polémica sobre si el estado tenia facultades para dar licencias un propietario, para utilizar su propiedad, así además de intentar disminuir la burocracia y eliminar vicios dentro de los trámites para construir, se eliminó la licencia de construcción y se estableció en su lugar la manifestación de construcción”
Relacionado con lo anterior se dividió las construcciones en tres Tipo A, B, C. En donde las tipo A son viviendas unifamiliares de no más de 200 m2, en un predio no más allá de 6m de fachada y con claros no mayores de 4m, algo de características cercanas al del anterior artículo 57. Para este tipo de construcción sólo es necesario presentar croquis, notificar y remitir una manifestación de construcción, lo que no exenta la responsiva de un Director Responsable de Obra, pero que dice esto entre líneas y con un imperativo irracional: que el fenómeno de la autoconstrucción se seguirá dando sin regulación alguna con lo cual el problema y el riesgo permanecerá.
La manifestación tipo B para viviendas de más de 200 m2 hasta 5000 m2 en caso de viviendas y la a tipo C para viviendas de más de 5000 m2 están completamente reguladas, con toda la documentación necesaria, sin embargo, no está exenta de errores, ya que libera de responsabilidad a los Directores Responsables de Obra después de 10 años a partir de la terminación de obra o en caso de retiro de firma 10 años a partir de la fecha suscrita. Es decir, que si una construcción carece de los elementos necesarios para resistir un desastre natural, pero supera los diez años, queda exenta de responsabilidad toda persona.
Así ahora solo confiando en el juramento de decir la verdad y nada más que la verdad, el gobierno se confía de un elemento, el buen juicio y la moral, para evaluar una construcción, dejando de lado el resultado y una buena solución, en pro de sólo culpar. Es necesaria una cultura preventiva, nunca correctiva.
Entonces el nombre de licencia solo queda para casos especiales como demoliciones o excavaciones de más de 0.5 m de profundidad, etc. Estas licencias se consiguen con el mismo burocratismo, defectos y vicios que antes.
Sin embargo el problema de falta de regulación mas grave esta en el 62, que exenta de la necesidad de manifestación de construcción o licencia alguna, a toda obra de vivienda de interés social y con crédito del gobierno aprobado, o bien cuando sea obra pública y se realice por el gobierno de la ciudad o por terceros contratados por el gobierno, incluidos claro los puentes, segundos pisos, distribuidores viales, las líneas del metro nuevas, ciclo pistas deficientes y demás construcciones no sujetas al reglamento.
Esto, además de romper con el principio fundamental del derecho, de la igualdad jurídica, incrementa riesgos, ya que al no tener regulación local, y al no existir una norma federal de construcción, no hay quién regule, asegure y califique que la calidad, funcionamiento y vigencia de esas obras realizadas o pagadas por el gobierno, y que estas se ajusten a normas de de calidad y seguridad. El artículo 62 establece: No se requiere manifestación de construcción ni licencia de construcción especial, para efectuar las siguientes obras: I. En el caso de las edificaciones derivadas del “Programa de Mejoramiento en Lote Familiar para la Construcción de Vivienda de Interés Social y Popular” y programas de vivienda con características semejantes promovidos por el Gobierno del Distrito Federal a través del Instituto de Vivienda del Distrito Federal de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, mediante el otorgamiento de créditos en sus distintas modalidades, para la construcción de vivienda de interés social o popular, misma que deberá contar con la dotación de servicios y condiciones básicas de habitabilidad que señalan este Reglamento y sus Normas, respetando el número de niveles, los coeficientes de utilización y de ocupación del suelo y en general lo establecido en los Programas de Desarrollo Urbano;……… VIII. La obra pública que realice la Administración, ya sea directamente o a través de terceros; la que en todo caso debe cumplir con los requisitos técnicos que establece el Reglamento de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal, éste Reglamento y sus Normas;
En cuanto al tema directamente de los sismos el reglamento dice lo siguiente en el artículo 164.- En las Normas se establecen las bases y requisitos generales mínimos de diseño para que las estructuras tengan seguridad adecuada ante los efectos de los sismos. Los métodos de análisis y los requisitos para estructuras específicas se detallarán en las Normas. Artículo 165: Las estructuras se analizarán bajo la acción de dos componentes horizontales ortogonales no simultáneos del movimiento del terreno. En el caso de estructuras que no cumplan con las condiciones de regularidad, deben analizarse mediante modelos tridimensionales, como lo especifican las Normas. Articulo 166:Toda edificación debe separarse de sus linderos con los predios vecinos o entre cuerpos en el mismo predio según se indica en las Normas. O sea solo remite a normas jerárquicamente inferiores al reglamento
En cuanto a las sanciones el reglamento señala Articulo 247: La autoridad competente para fijar la sanción, debe tomar en cuenta las condiciones personales del infractor, la gravedad de la infracción y las modalidades y demás circunstancias en que la misma se haya cometido. Y el artículo148 establece que, Las sanciones por infracciones a este Reglamento son las siguientes: I. Amonestación por escrito; II. Multa que podrá ser de 50 a 800 días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal; III. Suspensión temporal del registro de Director Responsable de Obra y/o Corresponsable; IV. Cancelación del registro del Director Responsable de Obra y/o Corresponsable; V. Clausura, parcial o total; VI. Revocación; VII. Nulidad y VIII.Demolición, parcial o total. Y como medida preventiva se agrega en el articulo249: Independientemente de la aplicación de las sanciones pecuniarias a que se refiere el presente Capítulo, la autoridad competente procederá a clausurar las obras o instalaciones en ejecución, cuando: I. Previo dictamen técnico emitido u ordenado por la Administración, se declare en peligro inminente la estabilidad o seguridad de la construcción;
Pero la mayor debilidad del reglamento, es que hasta el momento, no existe dentro del gobierno local y mucho menos en el federal, una instancia que garantice el pleno cumplimiento de las normas. Así el problema, la lección que no aprendemos no está el reglamento, sino en la no observancia, en el que realmente no se cumple, y esto es difí¬cil de realizarse, porque no existe un organismo oficial, que realmente garantice, que esa reglamentación se aplique.
Esta falta de observancia real, de las normas en materia de construcción, se evidencia en el gran número de construcciones irregulares y riesgosas que existen en el país y particularmente en la zona metropolitana-
Solo como botón de muestra, en un avance de informe que presenta la Comisión de Investigación para valorar el otorgamiento de Licencias y Manifestaciones de Construcción que han afectado el Desarrollo Urbano en Benito Juárez, señala que hay irregularidades contrarias a la normatividad vigente, en el 59.34 % de los inmuebles y 25.81 de las viviendas. Señalan que entre 2005 y 2007 se revisaron 370 inmuebles y encontraron que 196 estaban fuera de norma, porque se rebasaba la densidad máxima permitida. Que en 524 conjuntos habitacionales, se encontraron que estas construcciones tenían 1,354 piso de mas, sobre lo permitido por la norma, lo que significaba 4,952 viviendas irregulares. Así solo se han incrementado riesgos ante la eventualidad de un sismo
Los terremotos de 1985 nos llevaron primero al susto, luego al miedo, y después al pánico, no necesitábamos del loco que secuestró el avión para saber que se van a volver a presentar nuevos terremotos, pero seguimos sin aprender la lección de la maestra Gea, ya que en lugar de un miedo reflexivo, el cual nos llevara a la estricta aplicación del derecho, se modificaran normas jurídicas para mejorarlas, y asegurar como se cumplieran, caímos en un miedo que nos paralizó en lo legal, y solo nos quedamos esperando que en el Olimpo o en el Tepeyac, hagan algo para que no vuelva a suceder un sismo tan grave, como el que recordamos, o que si sucede, egoístamente no nos afecte en nuestras vidas, en nuestra salud, en nuestro patrimonio, en lo que nos es lo más valioso, y que el derecho y gobierno deberían proteger cabalmente. Mario Rosales Betancourt